Po co nam siła kapitałowa regionów?

Do prowadzenia polityki regionalnej niezbędny jest odpowiedni kapitał, który powinien być długookresowo akumulowany, a także sprawne regionalne podmioty, które będą w stanie nim profesjonalnie zarządzać. Na czym polega siła kapitałowa regionów, czemu ona służy i jak ją budować? Jakie są role instrumentów i instytucji finansowych w politykach regionów? Jakie znaczenie w kontekście rozwoju województw mają regionalne instytucje finansowe?

Tworzenie przez sektor publiczny warunków sprzyjających rozwojowi regionalnemu, zarówno na poziomie programów krajowych, jak i regionalnych, ma kluczowe znaczenie dla stymulowania wzrostu gospodarczego i wyrównywania między‑ oraz wewnątrzregionalnych dysproporcji rozwojowych. Jednym z ważniejszych kierunków prorozwojowych interwencji publicznej jest likwidowanie różnych barier dla rozwoju przedsiębiorstw.

Luka finansowa – jak przeciwdziałać?

Wśród nich szczególną uwagę zwraca luka finansowa, ograniczająca możliwości rozwoju mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Występowanie tej luki, a właściwie jej skala, może mieć bardzo negatywny wpływ na inwestycje i zatrudnienie, a w konsekwencji na wzrost gospodarczy. Szczególnie wrażliwe na skutki występowania luki finansowej są kraje, w których sektor MŚP ma duże znaczenie w tworzeniu PKB. W Polsce odpowiada on za około połowę PKB oraz większą część zatrudnienia w przedsiębiorstwach. Co więcej, około 1/3 PKB tworzą mikroprzedsiębiorstwa, które z kolei — jako grupa przedsiębiorstw — mają największe trudności z dostępem do kapitału. Lukę finansową należy zatem ograniczać, ponieważ konsekwencje jej występowania mogą być bardzo dotkliwe dla gospodarki, w tym również regionalnej, prowadząc m.in. do ograniczania inwestycji, zatrudnienia, postępu technologicznego, a w konsekwencji — wzrostu gospodarczego

Jednym ze sposobów ograniczania niedoborów w obszarze finansowania przedsiębiorstw jest interwencja publiczna realizowana w ramach środków krajowych lub unijnych. Wsparcie finansowe firm ze środków publicznych zasadniczo dzieli się na dwa rodzaje: bezzwrotne (dotacje) i zwrotne (instrumenty finansowe). Finansowanie zwrotne, w odróżnieniu od bezzwrotnego, charakteryzuje się tym, że przedsiębiorstwa z niego korzystające, muszą zwrócić otrzymane środki. Wśród dostępnych w programach publicznych instrumentów finansowych znajdują się: pożyczki, poręczenia, gwarancje, a także inwestycje kapitałowe i quasi‑kapitałowe. Zaletą zwrotnego finansowania publicznego jest możliwość ponownego wykorzystania zwróconych środków finansowych, co prowadzi do ich akumulacji.

Czynnikiem, który znacząco przyczynił się do akumulowania środków finansowych w polskich regionach była realizacja programów unijnych, takich jak inicjatywy JEREMIE i JESSICA, jak i innych, oferowanych w formie zwrotnej w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych. Akumulacji takiej sprzyja także to, że w kolejnych perspektywach finansowych Unii Europejskiej w coraz większym stopniu wykorzystuje się instrumenty finansowe. Rewolwingowy charakter zaangażowanych w nie środków powoduje, że powracają one do samorządów województw i mogą być przez nie dalej wykorzystywane.

Mimo zróżnicowania wielkości środków przeznaczonych na ten typ finansowania w poszczególnych regionach, w ostatnich latach można zaobserwować wzrost zainteresowania samorządów województw budowaniem potencjału finansowego regionów w oparciu o instrumenty finansowe. Jedną z przesłanek tego trendu jest perspektywa ograniczenia dostępu do środków bezzwrotnych przeznaczanych na rozwój regionalny w przyszłości.

W związku z powyższym zasadne wydaje się stwierdzenie, że każde z województw powinno prowadzić działania zmierzające do akumulowania kapitału w oparciu o mechanizm finansowania zwrotnego, ponieważ w dłuższej perspektywie wytworzona w ten sposób siła kapitałowa regionu może stanowić główny czynnik jego potencjału wzrostowego.

Role instrumentów i instytucji finansowych

Instrumenty i instytucje finansowe w politykach regionów mogą pełnić różne role. Oprócz funkcji alokacyjnej,
wskazać należy też na:

• ratunkową,
• stabilizacyjną,
• rozwojową.

Za rolę ratunkową można uznać prowadzenie interwencji publicznej, w tym przypadku finansowej, w sytuacjach pojawiających się kryzysów zarówno gospodarczych, jak i społecznych. Ostatnie niespodziewane wydarzenia, jakimi były pandemia COVID‑19 oraz wojna w Ukrainie, bezsprzecznie wskazują na ogromne znaczenie roli regionów w radzeniu sobie z ich negatywnymi skutkami. Dowodem na to jest zaangażowanie przez samorządy województw dużej ilości środków finansowych w czasie szczytu pandemii oraz w okresie wychodzenia z tego kryzysu. Regiony realizowały wiele działań wspierających, a w obszarze instrumentów finansowych polegały one m.in. na zawieszaniu konieczności spłat pożyczek czy na uruchamianiu pożyczek płynnościowych i branżowych dla MŚP. Również za pomocą instrumentów finansowych realizowane jest wsparcie dotyczące trwającej za naszą wschodnią granicą wojny. Rola ratunkowa może mieć także charakter
stricte regionalny lub nawet lokalny. Przykładowo, może być odpowiedzią na zdarzenia losowe, takie jak pożary czy powodzie.

Kolejnym ważnym aspektem w polityce regionów jest funkcja stabilizacyjna, która również może być wypełniana przez wykorzystanie zwrotnego wsparcia finansowego. W tym przypadku chodzi o eliminowanie bądź minimalizowanie niedoskonałości rynkowych wynikających z takich zjawisk, jak m.in. cykliczność gospodarek, procykliczność sektora bankowego czy asymetria informacji. Objawiają się one w postaci zwiększania luki w finansowaniu przedsiębiorstw, co może przekładać się na spadek inwestycji i wzrostu gospodarczego. Także w tym ujęciu samorządy województw — poprzez wdrażanie instrumentów finansowych — prowadzą aktywną politykę, umożliwiając finansowanie przedsięwzięć gospodarczych podmiotom, które nie uzyskały lub miały trudności w uzyskaniu finansowania zewnętrznego. Świadczą o tym dane, które pokazują, że największą ilość środków władze regionalne kierują do mikroprzedsiębiorstw, które z kolei stanowią największą grupę podmiotów dotkniętych zjawiskiem luki finansowej, będąc zarazem najmniej odpornymi na cykliczność gospodarki, w tym regionalnej.

Przechodząc do roli rozwojowej, można bezsprzecznie stwierdzić, że jest ona fundamentem rozwoju regionalnego. W tym przypadku samorząd województwa, wprowadzając finansowanie zwrotne może kształtować i kreować rozwój regionalny z wykorzystaniem mechanizmów efektywności gospodarczej. Dzieje się tak dlatego, że w odróżnieniu od dotacji, (gdzie przede wszystkim dominuje kalkulacja wydatków), przedsiębiorca korzystający z instrumentów finansowych — będąc zobowiązany zwrócić środki — musi przeprowadzić rzetelną kalkulację rentowności swoich przedsięwzięć gospodarczych. W tej roli nie bez znaczenia jest także kreowanie nowych, rozwojowych i innowacyjnych kierunków, które pozwolą na wzrost gospodarczy i społeczny regionu. Również w tym przypadku, samorządy regionalne stosują instrumenty finansowe ukierunkowane na obszary rozwojowe, zdefiniowane w dokumentach strategicznych, wynikające np. z inteligentnych specjalizacji. Reasumując, każda z powyższych ról może być realizowana wyłącznie wówczas, gdy region posiada odpowiednie zasoby kapitałowe, które w perspektywie wieloletniej dają akumulowane środki zwrotne w postaci instrumentów finansowych.

Znaczenie regionalnych instytucji finansowych

Wracając do siły kapitałowej regionów, warto spojrzeć na wymiar instytucjonalny, a w szczególności na znaczenie regionalnych instytucji finansowych. Obecnie w Polsce funkcjonuje mieszany, dwupoziomowy system instytucji finansowych wspierających rozwój regionalny. Na poziomie krajowym takim podmiotem jest m.in. Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK), a na poziomie regionalnym funkcję tę pełnią Regionalne Fundusze Rozwoju (RFR), które należą do samorządów województw.

Czynnikiem, który znacząco przyczynił się do powstania RFR była akumulacja środków zwracanych z programów unijnych, które po zwrocie nie są już środkami UE, ale środkami krajowymi w dyspozycji zarządów województw. RFR jako wyspecjalizowane regionalne instytucje finansowe rozwijają dodatkowo nowe — odmienne niż w przypadku jednostek samorządu terytorialnego — kompetencje, w szczególności
w odniesieniu do zarządzania instytucją finansową i instrumentami finansowymi. Ponadto, przez wpływ na podażową stronę gospodarki regionu, RFR wzmacniają dyfuzję procesów rozwojowych i przyczyniają się do akumulacji endogennych czynników rozwoju, poprawiając tym samym trwałość polityki rozwoju regionów.

Regionalne Fundusze Rozwoju, będąc częścią sektora publicznego, występują w dualnej roli. Z jednej strony pełniąc funkcję specyficznej instytucji finansowej, redukują niesprawności lokalnego rynku bankowo‑finansowego i zapełniają lukę finansową. Z drugiej zaś strony, będąc częścią sektora publicznego, pełnią funkcje alokacyjne (związane z polityką przemysłową, rozwojem zrównoważonym, itd.) oraz stabilizacyjne (dostawca kapitału mniej podatnego na cykliczne zawirowania, a niekiedy wręcz realizujący interwencje antycykliczne, jak to miało miejsce w okresie pandemii COVID‑19).

Aktualnie Regionalne Fundusze Rozwoju zarządzają środkami w wysokości około 4 mld zł, jednak w najbliższych latach, w wyniku powierzenia Funduszom środków powracających z perspektywy finansowej 2014‑2020, kwota ta może wzrosnąć do około 12 mld zł. Próbując zdefiniować RFR należy wskazać na kilka cech tego typu instytucji:

• wyspecjalizowane instytucje finansowe o zasięgu regionalnym,
• działają na podstawie ustawy o samorządzie województwa,
• należą do samorządów województw,
• są spółkami prawa handlowego,
• oferują instrumenty finansowe,
• ukierunkowane są na wypełnianie luki finansowania,
• wspierają rozwój województw.

Samorządy województw za pomocą RFR oferują szeroki wachlarz produktów finansowych (w postaci pożyczek, poręczeń, instrumentów quasi‑kapitałowych i kapitałowych), wspierając: rozwój i stabilizację przedsiębiorstw, w szczególności sektora MŚP, rozwój obszarów miejskich, projekty z zakresu efektywności energetycznej czy innowacje, w tym start‑upy.

Podsumowując, do prowadzenia polityki regionalnej niezbędny jest odpowiedni kapitał, który powinien być długookresowo akumulowany, ale także sprawne regionalne instytucje finansowe, które są w stanie nim profesjonalnie zarządzać, takie jak Regionalne Fundusze Rozwoju.

*Tekst ukazał się w: publikacji Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową pt. Regiony motorem drugiej fali modernizacji Polski?

O autorze:

dr MAREK IGNOR

Prezes Zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Regionalnych Funduszy Rozwoju. Ekonomista. Doświadczony menadżer, przedsiębiorca i doradca. Współpracował lub doradzał w procesach restrukturyzacji i konsolidacji wielu przedsiębiorstw i instytucji. Ekspert, pomysłodawca i inicjator programów wspierania przedsiębiorczości, doskonale znający problematykę sektora MŚP. Przez ostatnie lata związany z obszarem funduszy publicznych finansujących przedsięwzięcia rozwojowe za pomocą instrumentów finansowych, w tym twórca i zarządzający przez blisko 6 lat Dolnośląskim Funduszem Rozwoju z aktywami przekraczającymi 400 mln zł. Od kilku lat doradza w obszarze instrumentów finansowych, zarządzania i rozwoju instytucjonalnego regionalnych funduszy rozwoju. Obecnie jako Prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Regionalnych Funduszy Rozwoju koordynuje prace Stowarzyszenia, wspierając działania RFR na rzecz rozwoju regionalnego w Polsce. Fundusze te zarządzają kwotą ok. 4 mld zł.