Czy sprawiedliwość terytorialna jest potrzebna w procesie rozwoju?
Rozwój społeczno-gospodarczy różnicuje się w przestrzeni, skutkując nierównościami w poziomie i warunkach życia ludności. Jest to rezultat powszechnej zmienności stanu i jakości zasobów występujących na każdym terytorium, które w różnym stopniu oddziałują i są wykorzystywane w procesie wzrostu i rozwoju gospodarczego. W tych uwarunkowaniach, korzystając z efektów aglomeracji i korzyści skali, miasta stają się naturalnym miejscem koncentracji ludności i działalności gospodarczej. Stają się one obszarami rdzeniowymi charakteryzującymi się relatywnie wyższym poziomem wzrostu gospodarczego, a w konsekwencji wyższym poziomem życia ich mieszkańców. Należy jednak zwrócić uwagę, że zaznaczająca się przestrzenna polaryzacja rozwoju społeczno-gospodarczego w coraz mniejszym stopniu dotyczy klasycznego układu zróżnicowań rozwojowych, utożsamianego z dychotomią przestrzeni miejskiej i przestrzeni wiejskiej. W obecnych realiach relacyjnej gospodarki przepływów zróżnicowania te kształtują się w warunkach rozwoju obszarów funkcjonalnych i w większym stopniu odpowiadają dychotomii przestrzeni obszarów aglomeracyjnych oraz obszarów pozaaglomeracyjnych. Wydaje się, że nieunikniona polaryzacja rozwoju w miastach i w bliższych oraz dalszych obszarach je otaczających nie musi oznaczać marginalizacji i peryferyzacji obszarów leżących poza bezpośrednim oddziaływaniem biegunów rozwoju. Nie musi zatem prowadzić do naruszania sprawiedliwości terytorialnej, której potrzebę zapewnienia we współczesnych procesach rozwojowych podkreśla się powszechnie.
Pojęcie sprawiedliwości terytorialnej bazuje na trwających już od kilku dekad dyskusji akademickich na temat, jak określa to Gordon Pirie, (1983, s. 470) społecznej sprawiedliwości dystrybucji w przestrzeni. Jej początku należy upatrywać w koncepcjach radykalnych geografów z lat 60., wskazujących na potrzebę wyjaśniania relacji między społeczeństwem a przestrzenią na terenie miast, które zwracały uwagę na potrzebę zapewnienia sprawiedliwego dostępu do zasobów i minimalizowania różnic w tym zakresie. Współczesny geograficzny dyskurs odnoszący się do pojęcia sprawiedliwości terytorialnej w dużym stopniu bazuje na poglądach Edwarda Soji (2009, s. 4), który zwraca uwagę, że jest ona konsekwencją […] celowego i skoncentrowanego nacisku na przestrzenne aspekty sprawiedliwości i niesprawiedliwości […]. W centrum uwagi znajduje się równy i sprawiedliwy podział zasobów o wartości społecznej oraz możliwości ich wykorzystania w przestrzeni. Pojęcie sprawiedliwości terytorialnej skupia uwagę na prawidłowościach związanych z przestrzennym zróżnicowaniem zasobów i na sposobach ich geograficznej alokacji w relacji do zwiększania lub ograniczania możliwości ludzi w zakresie ich udziału w procesach rozwojowych i konsumpcji ich efektów. Odnosi się ono do politycznej i społeczno-gospodarczej organizacji przestrzeni i ich wpływu na tworzenie sprawiedliwych i niesprawiedliwych zróżnicowań geograficznych.
Można przyjąć, że teoria sprawiedliwości społecznej amerykańskiego filozofa politycznego Johna Rawlsa i teoria deprywacji zdolności indyjskiego ekonomisty i laureata nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii w roku 2008 za pracę nad koncepcją ekonomii dobrobytu, Amartyi Sena, omawiane z perspektywy przestrzennej dają dobry fundament do konkretyzacji zasady sprawiedliwości terytorialnej. Połączenie ich założeń prowadzi do sformułowania zasady radzenia sobie z nierównościami między różnymi typami terytoriów, którą można utożsamiać z zasadą sprawiedliwości terytorialnej. Przyjmuje ona formę następującego założenia: lokalizacja jednostki nie powinna wpływać na możliwości jednostki i zdecydowanie nie może prowadzić do deprywacji zdolności jednostki (Rawls 1971/1994; Sen 1997/2000). W ten sposób otrzymujemy zasadę sprawiedliwości terytorialnej bazującą na założeniu koncepcji Johna Rawlsa i Amartyi Sena, którą według Daniela Rauhuta (2017, s. 16) należy sformułować w następujący sposób: […] Nierówności społeczne i ekonomiczne należy zaaranżować w taki sposób, aby (a) przynosiły jak największą korzyść najmniej uprzywilejowanym, oraz (b) były przywiązane do stanowisk i urzędników dostępnych dla wszystkich w warunkach sprawiedliwej równości szans, oraz (c) były niezależnie od położenia geograficznego jednostki […].
W koncepcji sprawiedliwości terytorialnej dużą wagę przywiązuje się do tworzenia warunków zapewniających wszystkim mieszkańcom równość szans w ich indywidualnym rozwoju. Rozpatrywanie równości szans w wymiarze przestrzennym sprowadza się do rozważenia problemu zapewnienia sprawiedliwego dostępu do różnych życiowych możliwości, które opiera się na eliminacji dyskryminacji warunkowanej lokalizacją. Zapewnienie równości szans w wymiarze terytorialnym stanowi poważne wyzwanie i jest przedmiotem szerokiej dyskusji w literaturze. Amartya Sen jednoznacznie podkreśla potrzebę równości szans, mówiąc, że podział dochodów i bogactwa może ostatecznie wykazywać różnice między jednostkami, ale wszystkie jednostki muszą mieć takie same możliwości dostępu do np. edukacji czy opieki zdrowotnej. Zwraca on przy tym uwagę na fakt, że główną determinantą kształtującą poziom i warunki życia nie jest poziom posiadanych zasobów, a możliwość zmiany swojej sytuacji życiowej. Jednostki pozbawione dostępu do m.in. transportu, edukacji, opieki zdrowotnej i innych usług publicznych, niezależnie od charakteru obszaru geograficznego, na którym mieszkają, doświadczają deprywacji determinującej ich sytuację życiową. Wymaga to interwencji ograniczającej przyczyny występowania przedmiotowej sytuacji, a zatem poprawiającej w obszarach peryferyjnych i marginalizowanych dostępność, do momentu zaspokojenia potrzeb tworzących możliwości i szanse życiowe, mogące przełamać ograniczenia i bariery związane z konkretnymi lokalizacjami w przestrzeni. Inaczej na ten problem patrzy John Rawls, który – o czym należy pamiętać – nie akcentuje w swojej koncepcji wymiaru przestrzennego, podkreślając nadrzędne znaczenie w zapewnianiu sprawiedliwości społecznej utrzymaniu pełnego zatrudnienia oraz efektywności ekonomicznej w skali całego systemu społeczno-gospodarczego. Tym samym, bazując na założeniach jego koncepcji można przyjąć, że wspieranie w celu dążenia do sprawiedliwości terytorialnej obszarów peryferyjnych i marginalizowanych za wszelką cenę, a tym samym w ich granicach, nie jest uzasadnione. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której działania te naruszają efektywność funkcjonowania całego systemu społeczno-gospodarczego. Jej nadrzędne znaczenie i potrzeba wzmacniania uzasadniają wręcz przenoszenie działalności gospodarczej z obszarów peryferyjnych i marginalizowanych do obszarów wzrostu i rozwoju gospodarczego, upatrując w takich decyzjach możliwości realizacji potrzeb mieszkańców tych terytoriów, stawianych przed koniecznością migracji, co może być postrzegane jako kontrowersyjne w kontekście dążenia do zapewnienia sprawiedliwości społecznej. Nie zmienia to jednak faktu, że zgodnie z założeniami przedmiotowej koncepcji, gdyby zapewnienie powszechnego dostępu do transportu czy usług socjalnych miało naruszać stabilizację gospodarki i efektywność gospodarki rynkowej, a jednocześnie zakłócać optymalną alokację zasobów, John Rawls byłby temu przeciwny. Brak zgodności w zakresie założeń, które mogłyby stać się podstawą dla operacyjnej konkretyzacji działań zapewniających sprawiedliwość terytorialną prowadzi do formułowania różnych, czasami przeciwstawnych rekomendacji odnoszących się do programowania i realizacji interwencji rozwojowej.
Niezależnie od trwających polemik koncepcja sprawiedliwość terytorialnej ma istotne znaczenie dla wyjaśniania współczesnych procesów rozwojowych. Wynika to z jej zbieżności z długookresowymi celami rozwoju zrównoważonego. Powszechne dążenie do tworzenia warunków dla poprawy spójności ekonomicznej, społecznej i przestrzennej w zgodzie z zasadami rozwoju zrównoważonego włącza koncepcję sprawiedliwości terytorialnej w główny nurt współczesnych rozważań nad ukierunkowaniem i przebiegiem procesów rozwojowych. Skuteczne i efektywne działania w tym zakresie wymagają ukierunkowanego oddziaływania na czynniki rozwoju w sposób umożliwiający z jednej strony zwiększanie zasięgu przestrzennego pozytywnych oddziaływań obszarów rdzeniowych, a z drugiej – na wzmacnianie zasobów endogenicznych obszarów peryferyjnych, w tym kształtowanie przez nie możliwości przyjmowania i wykorzystania tych oddziaływań w procesie ich rozwoju. Nie jest to łatwe w warunkach narastającego oddziaływania megatrendów przemian społeczno-gospodarczych, które zmieniają dotychczasowe rozumienie i zakres oddziaływania czynników rozwoju, prowadząc do ich swoistej redefinicji. Wymusza to zmianę dotychczasowego paradygmatu polityki spójności i skutkuje upowszechnianiem w jej praktyce podejścia zorientowanego terytorialnie (place-based policy) (Barca 2009), którego jednak skuteczna i efektywna operacjonalizacja pozostaje cały czas dużym wyzwaniem (Churski i in. 2020; Churski i in. 2021), zwłaszcza w dążeniu do sprawiedliwości terytorialnej (Sabine i in. 2021).
* Tekst został opracowany na podstawie rozdziału: Churski P., 2022. Miasto a sprawiedliwość społeczna w ujęciu terytorialnym. W: (red.) Maciej J. Nowak. Prawo do miasta a wyzwania polityki miejskiej w Polsce. Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa, s. 129-177.
O autorze:
prof. dr hab. Paweł Churski – profesor nauk społecznych, geograf społeczno-ekonomiczny, regionalista, od lat związany z poznańską szkołą geografii ekonomicznej. Dziekan Wydziału Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej UAM, Kierownik Zakładu Studiów Regionalnych i Lokalnych, Wiceprzewodniczący Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Przewodniczący Unii Uczelni na Rzecz Rozwoju Kierunków Studiów w Zakresie Gospodarowania Przestrzenią. Autor ponad 250 publikacji naukowych, w tym 15 monografii i 25 redakcji prac zbiorowych. Jego zainteresowania badawcze obejmują m.in. problematykę czynników rozwoju lokalnego i regionalnego oraz uwarunkowań programowania polityki regionalnej w Polsce i w UE.
BIBLIOGRAFIA DO ARTYKUŁU
– Barca F., 2009. An Agenda for a Reformed Cohesion Policy. A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations, Independent Report, European Commission, Brussels.
– Churski P., Herodowicz T., Konecka-Szydłowska B., Perdał R., 2020. Teoretyczny i praktyczny wymiar polityki rozwoju zorientowanej terytorialnie, Studia Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Polskiej Akademii Nauk, t. 9/201, Warszawa.
– Churski, P., Herodowicz T., Konecka-Szydłowska B., Perdał R., 2021, European Regional Development and Socio-Economic Changes – Contemporary Perspectives, Springer Nature, Economic Geography Series. https://link.springer.com/book/10.1007/978-3-030-84659-6.
– Pirie, G. 1983. On Spatial Justice, Environment and Planning A, 15 (4): 465–473. Doi:10.1068/a150465.
– Rauhut D, 2017. A Note on Territorial Justice. A paper prepared for the 57th conference of the European Regional Science Association, in Groningen, the Netherlands, 29th August – 1st September 2017, Draft 9 February 2017, https://www.researchgate.net/publication/319443258_A_Note_on_Territorial_Justice (dostęp 18.03.2023).
– Rawls J., 1971. A Theory of Justice. Oxford University Press, Oxford.
– Rawls J., 1994. Teoria sprawiedliwości. PWN, Warszawa.
– Sabine W., Madanipour A., Schmitt P., 2021. Place-based development and spatial justice, European Planning Studies, DOI: 10.1080/09654313.2021.1928038.
– Sen A., 1997. On Economic Inequality. Clarendon, Guildford and King’s Lynn.
– Sen A., 2000. Nierówności, dalsze rozważania. Wydawnictwo Znak, Kraków.
– Soja E.W., 2009. The City and Spatial Justice. justice spatiale | spatial justice 1 (September 2009). Accessed 3 April 2021. https://www.jssj.org/wp-content/uploads/2012/12/JSSJ1-1en4.pdf.
